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制度创新与青海国家草地生态畜牧业试验区建设
来源: 省社科联网
作者:
发布时间: 2017-03-15 11:08:08
编辑: 韩学历

  李双元 罗增海

  一、问题的提出

  青海省自然资源富集、生态环境独特、民族文化多元。青海牧区,一是自然资源丰富但生态脆弱,这里不仅是我国长江、黄河和澜沧江的发源地,即“三江源”,而且在全球生态和气候体系中都占据重要地位,属于真正“伤不起的地方”;二是经济发展水平低,社会事业相对滞后,属于急需要加快发展的地方。这其实是一对尖锐的矛盾体。经济发展与生态保护的矛盾在这里得到了最鲜明、最深刻的体现。受到自然条件的限制,草地畜牧业不仅是这一地区农牧业的主体,也是国民经济的优势产业。畜牧业的规模和发展水平,不仅决定着当地农牧民的收入和生活水平,也影响着国民经济发展的总体水平。而畜牧业的发展方式,不仅直接影响该产业发展的质量、效益和可持续性,更有可能对高原生态环境,尤其是草原生态系统造成重大影响。因此,探索既能发展经济,促进牧区农牧民脱贫致富,又能保护草原生态环境,实现生态与经济协调的草地生态畜牧业发展模式,显得尤为重要和迫切。

  可喜的是,青海在全国草地生态畜牧业建设方面迈出了第一步。自2008年在牧区六州开展生态畜牧业建设以来,畜牧业发展方式转变进程进一步加快,牧民传统观念进一步转变、收入进一步提高、生活进一步殷实,社会进一步和谐。有了前期生态畜牧业建设奠定的生产基础、生态基础、产业基础、技术基础、群众基础和经验基础,2014年6月农业部正式同意将青海省设立为“全国草地生态畜牧业实验区”(以下简称试验区),这使青海草地生态畜牧业建设上升为国家战略,成为青海奋力建设生态文明先行区的“新引擎”,必将有力的加快生态文明先行区建设的进程。但是,草地生态畜牧业建设中也面临着一些不容忽视的挑战,即从宏观层面讲,青海如何实现经济发展、生态保护和民生改善的协调统一,走出一条具有高原特色、青海特点、全国同类地区可借鉴的草地生态畜牧业可持续发展之路;从中观层面讲,如何实现牧区六州之间、牧区与农区之间区域协调发展,避免试验区建设中的步调不一致、进展不均衡的问题;从微观层面讲,如何实现“生产、生活、生态”共赢,实现牧业增效、牧民增收、生态良好的发展基础和同步建成全面小康社会的发展目标。要破解这些难题,惟有制度创新。

  二、制度与试验区建设

  试验区的设立,是农业部对青海是我国重要的生态屏障和青海省实施生态文明先行区建设取得显著成效的再肯定,也是青海省进一步深化省情再认识的结果,也是青海省践行科学发展观的具体战略举措。通过制度创新,进一步优化生产资源配置,有效改变生产要素的相对价格,降低畜牧业经营主体之间的交易费用,提高牧民组织化程度,提升抵御市场风险和自然风险的能力,转变畜牧业生产方式,夯实畜牧业发展基础,从根本上改变“靠天吃饭”的局面,实现牧业增效;通过制度创新,进一步强化制度实施机制,做到“人尽其才、物尽其用、地尽其力”,拓宽牧民增收渠道,使牧民的得利问题得到有效解决,进一步提高牧民参与草地生态畜牧业建设的积极性和主动性。同时,也约束畜牧业经营主体按照制度规则安排生产生活,避免“免费搭车”现象和过度超载放牧,实现人与自然和谐;通过制度创新,改变畜牧业经营主体,特别是牧民的传统观念,使牧民生产、生活方式向有利于草地生态畜牧业可持续发展方向转变,强化试验区建设的群众基础。

  三、制度非均衡与草地生态畜牧业发展面临的困境

  所谓制度非均衡,简单来说就是制度供给与需求不均衡。就草地畜牧业制度的非均衡来讲,是指相对于草地畜牧业发展对制度的需求而言,草地畜牧业发展的制度供给不足或过剩,即一些制度有效供给不足,不能满足草地畜牧业发展的需要;而另一些制度又供给过剩或不合时宜,对草地畜牧业的持续发展产生阻碍作用。

  (一)2008年青海省开始进行生态畜牧业建设试点以前,主要表现为草地畜牧业制度供给不足

  有学者认为,近年来,青海省为解决牧区生态保护与牧民增收的困境,做了许多探索和努力,诸如草原建设、划区轮牧、以草定畜、移民工程等,但均没有取得预期效果(邓本太,2010)。导致青海草地畜牧业不可持续的原因是多方面的,但草地畜牧业制度供求的非均衡无疑是最重要的因素。

  1、正式制度供给不能满足草地畜牧业发展要求。一是青南牧区“四配套”制度。从1990年启动实施,2002年结束,是以解决牲畜“温饱”问题为主攻方向,重点建设一批牧户定居点、草原围栏、人工种草、牲畜棚圈相配套的防灾、减灾基地,实现该地区草地畜牧业的稳定发展。有研究表明,通过制度实施,草地畜牧业生产防灾体系基本建成,防灾能力明显提升。但是,牧民参与度不高,进而造成了“四配套”制度的预期制度绩效没有完全实现,影响了该制度的继续实施(洒文君,2004)。该项制度设计的不足主要表现在:第一,项目实施主要由政府和技术部门实施,忽视了牧民的参与,致使实施主体与受益主体信息不对称、交易费用高,影响了项目实施的契合度和满意度;第二,项目实施主要切入点仅是解决草地畜牧业生产条件改善,没有触及经营方式的变革,制度合力有限,影响了制度绩效。二是划区轮牧、以草定畜制度。在畜牧业制度和畜牧业制度变迁中,草地产权制度是畜牧业经济制度中最重要、最核心的制度,草地产权制度的创新是最重要的制度创新。研究表明,青海六州牧区普遍存在着牧民生活困难、牧业发展缓慢、牧区生态恶化的突出矛盾,与农业不同的是牧区这一问题的形成与畜牧业的发展方式和生态环境变化有着直接的关系(邓本太,2010)。也就是说,在青海牧区现有人口、资源环境约束条件下,如果不进行草地经营制度创新,还是按照一家一户分散经营,就无法克服畜牧业生产中交易费用过高的问题,也无法在真正意义上实现“划区轮牧、以草定畜”,牧民只有增加养畜数量以弥补已有政策的不足。三是生态移民制度。结合生态治理项目实施的一些移民工程,由于工程涉及面广,涉及到人的生产、生活等方方面面,加之政府资金投入有限、牧区城镇产业带动力弱、牧民综合素质低、自然环境制约等影响,后续产业发展十分困难,生产方式转变在有的地区反而使牧民失去生产活动,没有取得预期的效果(邓本太,2010)。究其原因,主要是正式制度供给不足、正式制度与非正式制度不能很好匹配、制度实施机制不能保证制度的有效落实等,进而造成制度绩效不佳。

  2、非正式制度供给不能满足草地畜牧业发展要求。

  藏族是一个全民信奉藏传佛教的民族。藏传佛教文化中有许多敬畏自然、保护生命及人与自然和谐的认同思想。但是,由于传统生产方式、家庭分散经营等原因,牧民收入增长缓慢,青海牧区也是贫困人口的集中区域。在牧民收入水平低、人口不断增长、社会发展相对滞后的约束条件下,超载放牧仍是传统生产方式下的唯一“合理”选择。牧民看似合理的行为选择有其更为深刻的制度根源,这就是传统生产方式所产生的“路径依赖”甚至“锁定”。要改变传统生产方式,首要任务是改变传统生产理念,逐步树立现代市场经济理念。遗憾的是,虽然政府和相关部门对于提高牧区人力资本水平做了大量工作,取得了显著成效,但相对于现代市场经济的发展要求来讲,传统牧民还远远不能适应现代草地畜牧业发展的要求,致使牧民非正式制度的约束对草地畜牧业发展的影响依然存在。因此,要在人们的习惯、信念、价值观及意识形态中溶入科学发展观、四个全面战略布局和五大发展理念将是一个长期的过程。

  (二)2008年生态畜牧业建设试点到2014年青海国家草地生态畜牧业试验区设立,主要表现为强制性制度变迁力量大于诱致性制度变迁力量

  自2008年起,青海大力推进生态畜牧业建设,生态畜牧业合作社应运而生;2008-2009年,青海在玉树、果洛、黄南、海南、海北、海西牧区六州的七个纯牧业村进行了生态畜牧业合作社建设的试点工作;2010-2011年,青海在牧区六州的30个村开展了示范村建设工作,并启动了600多个村的生态畜牧业合作社组建工作;2012年,青海牧区六州30个县的883个纯牧业行政村实现了生态畜牧业合作社的全覆盖;2013-2014年,青海生态畜牧业合作社以提高运行效率为核心强化建设。截止2014年底,全省共组建961个生态畜牧业合作社,入社牧户11.5万户,牧户入社率达72.5%(青海省全国草地生态畜牧业试验区总体规划,2016)。

  经过6年的生态畜牧业建设,牧民组织化程度显著提升、牧民收入明显增加、畜牧业生产条件得到改善、畜牧业资源利用率明显提高、畜牧业经营方式逐步转变、畜牧业综合生产能力得到提升、生态环境持续好转、人与自然趋于和谐。但是,在短短时间内实现883个牧业村生态畜牧业合作社全覆盖,速度之快,令有些牧业村准备不足,这为日后进一步提升合作社运行效率带来了困难,难点就在于有些合作社从一组建就变为空壳,结果就出现了“1/3运转良好,1/3勉强运转,1/3名存实亡”的发展现状。究其原因,政府强制性制度变迁力量过大,基层诱致性制度变迁力量过小,导致强制性制度变迁与诱致性制度变迁不协调、不契合,制度变迁所带来的利润与预期制度绩效还有较大差距。正因为诱致性制度变迁动力不足,使合作社在转变经营方式上还未探索出一条比较成熟的具有高原特色、青海特点、全国其他牧区可借鉴的草地生态畜牧业发展之路。

  (三)2014年青海国家草地生态畜牧业试验区设立之后,主要表现为草地畜牧业制度实施机制不健全

  自2014年6月农业部正式同意将青海省设立为“全国草地生态畜牧业试验区”以来,省级层面相继出台了有关政策和总体规划,即《青海省人民政府办公厅关于推进全国草地生态畜牧业试验区建设的意见》(2015)、《青海省人民政府办公厅<关于推进全国草地生态畜牧业试验区建设的意见>分工方案》(2015)、《青海省农牧厅关于全国草地生态畜牧业试验区建设试点工作方案的通知》(2015)、《青海省农牧厅关于全国草地生态畜牧业试验区建设试点工作绩效考核方案(试行)的通知》(2015)、《青海省全国草地生态畜牧业试验区总体规划》(2016)等。这些制度的顶层设计为青海省推进全国草地生态畜牧业试验区明确了方向和创新举措,即集中利用6年时间,按照先行试点、示范推广、全面提升三步走思路,通过生产要素整合、资源优化配置和发展政策匹配等有效手段,以牧区六州为主体,以西宁市和海东市为补充,在草原生态保护、新型经营主体培育、草地生态畜牧业集约化经营、草畜联动、多元化服务和产业化发展机制等六方面探索创新,形成一批全国可复制推广的草地畜牧业转型升级经验(青海省全国草地生态畜牧业试验区总体规划,2016)。要实现试验区建设的目标,既需要正式制度与非正式制度的匹配,又需要良好的制度实施机制。但从目前试验区建设的进展来看,各地进展不一、良莠不齐,海西蒙古族藏族自治州天峻县新源镇梅陇生态畜牧业合作社从建立之初到现在一路行稳致远,最早创造了股份合作制的经营模式,取得了生态保护、经济发展和民生改善三者共赢的显著成效,是青海草地生态畜牧业建设的典范;黄南藏族自治州泽库县宁秀乡拉格日生态畜牧业合作社从一个后进社一跃而成为省级示范社,探索了一条贫困地区实现生态保护、经济发展、民生改善和牧民脱贫四者共赢的“拉格日模式”。但是,为什么一些原来基础较好的合作社发展,甚至走在全省前列的合作社止步不前?为什么同样在贫困地区的一些合作社多年发展没有起色?问题的关键就是没有建立一套具有“激励相容”功能的实施机制,不能采取有效措施激发和约束微观主体的行为活动,致使试验区建设急需制度创新。

  四、制度创新:青海国家草地生态畜牧业试验区建设的必然选择

  从目前试验区建设的情况来看,笔者认为制度创新主要从正式制度创新、非正式制度创新和实施机制创新三个方面全面创新,充分发挥制度创新的绩效,按期实现试验区建设的战略目标。

  (一)正式制度创新与试验区建设

  《青海省全国草地生态畜牧业试验区总体规划》对试验区的机制创新作了明确规定,但试验区建设在全国是首个,没有现成的机制可以复制,就需要在实践中不断推进制度创新。具体来讲:一是省、州、县、乡各级政府部门要以制度创新为主线,做好相应制度的设计。省级层面要根据各地的实践,系统总结各地实践中符合经济发展的一般性规律,并及时创新相关制度安排,以便更好地指导地方实践;州、县级层面要分别按照省、州级层面的制度规定和自己的功能区划定位,结合地方实际强化制度创新,使制度设计更能够符合地方发展,切不可将省、州级制度安排照抄照搬;乡级层面是具体机制的创新实践者,一定要按照上级部门的制度规定,结合乡情创造性的探索发展机制,总结实践经验。二是《总体规划》所提出的六大机制创新中,草原保护制度创新中要抓住草原承包经营权确权、以草定畜和草原补奖机制创新三个方面;新型农牧业经营主体培育制度创新,重点要探索生产型经营主体和服务型经营主体扶持约束、人力资本投资机制创新;集约化经营制度创新,重点抓住以合作社为主的微观经营主体的经营模式创新,允许多元化,不可一刀切;草畜联动制度创新,重点抓住基于草畜平衡的动物性生产与植物性生产相匹配、紧结合、畅流通、有循环的机制创新;产业化发展制度创新,重点抓住合作社或联合社开展“种养加销”一体化和工商资本开展农牧产品加工机制创新。

  (二)非正式制度创新与试验区建设

  青海牧区牧民非正式制度变迁相对滞后,传统生育观、劳动力不愿输出、草地不愿流转、接受新生事物能力弱等因素影响了试验区建设的进程。因此,非正式制度创新的路径是:创新新型职业牧民培训机制,以合作社为载体,通过组织学习、技能培训、观摩等形式,通过引进来和走出去相结合,重点将一批“牧区能人”培养成为有文化、懂技术、会经营的职业牧民,并通过其传帮带作用,提高牧民的整体素质;创新牧民劳务输出机制,切实改变牧民不愿输出和不敢输出的问题。通过劳务输出,拓展牧民视野、增加牧民收入、增强牧民技能、转变传统观念;创新党的强农惠农富农政策和科普知识宣传机制,以强化村两委班子建设为抓手,重点宣传科学知识和党的大政方针政策,使党的声音和惠民政策家喻户晓,以增强牧民对科学技术知识的接受能力和参与美丽牧区建设的积极性;创新大学生领办合作社机制,以良好的扶持政策和选拔机制为切入点,吸引一批懂“藏汉双语”的优秀大学生加盟合作社。既要发挥大学生的智力优势,提升合作社的规范程度和运行效率,加强对牧民的宣传教育作用,加快牧民观念的转变进程,又要发挥大学生的典型示范作用,通过“现身说法”吸引更多的优秀人才参与到合作社建设当中。

  (三)实施机制创新与试验区建设

  不论是正式制度还是非正式制度,其形成之后都面临如何强化实施的问题。在现实生活中,制度的具体落实几乎总是由第三方进行的。制度实施机制对制度的绩效与功能的发挥具有至关重要的作用。实施机制在落实《青海省全国草地生态畜牧业试验区总体规划》的过程中非常重要,相对于制度顶层设计的难度而言,难的是如何有效实施制度。从制度功能实现角度看,建立具有激励与约束功能的执行机制是实现制度功能的必备要素,让微观行为主体在经济活动时平衡成本与收益,让微观行为主体认识到执行制度是划算的或违规变得不划算为制度内在规定性。因此,在全面落实正式制度创新或非正式制度创新的过程中,必须建立相应的制度实施机制。具体来讲:按照试验区总体规划的要求,省、州、县、乡四级根据功能区定位紧紧围绕总体规划提出的六大机制创新,以强化完善制度自行实施和第三方实施机制为核心,确保资源整合、优化配置、草畜平衡、经营主体培育、经营模式优化与创新、人力资本投资、产业化发展等重点任务顺利实施。

                                                            (作者简介:李双元,青海大学财经学院教授、硕士生导师;罗增海,青海省农牧厅青海国家草地生态畜牧业试验区教授。)

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